16 December 2020
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Netzreserve neu
Mit der am 10.12.2020 vom Nationalrat beschlossenen Änderung des ElWOG 2010 wird die Netzreserve Teil des österreichischen Engpassmanagements. Das Regelwerk war ursprünglich im Begutachtungspaket zum EAG eingebettet. Wurde aber – um weitere Verzögerungen zu vermeiden – zu einem gesonderten Gesetzesvorhaben. Eine detailliertere Analyse der rechtlichen Problemfelder und Fragestellungen finden Sie in Bernd Rajal, "Die neue Netzreserve – Begleiter des Klimaschutzes!" (ecolex 2021/1).
Einleitung / Übersicht
Ziel der neuen gesetzlichen Regelung ist es, Netzstabilität und Versorgungssicherheit auf effiziente und kostengerechte Weise sicherzustellen. Netzreserve ist die Vorhaltung von zusätzlicher Erzeugungsleistung oder reduzierter Verbrauchsleistung zur Beseitigung von Netzengpässen im Übertragungsnetz. Erstmals wird damit auch die Vorhaltung von Verbrauchsleistung Teil des österreichischen Engpassmanagement (EPM). Die Beschaffung erfolgt im Rahmen eines transparenten, nichtdiskriminierenden und marktorientierten Ausschreibungsverfahrens.
"Grüne" Erzeugungsanlagen führen aufgrund ihrer hohen Erzeugungsvolatilität zu einer höheren Netzbelastung. Gleichzeitig verdrängen sie andere Erzeugungsanlagen, die bei niedriger Erzeugungsleistung von Photovoltaik- und Winderzeugungsanlagen kurzfristig "einspringen" könnten vom Markt. Systemrelevanten Kraftwerken droht die endgültige oder zumindest vorübergehende Stilllegung. Die damit einhergehende Gefahr von Engpässen und "Blackouts" kann durch die Netzreserve verringert werden, weshalb sie als eine Säule des Klimaschutzes angesehen werden.
Systemanalyse
Der Bedarf nach Netzreserve wird durch eine jährliche Systemanalyse vom Regelzonenführer festgestellt, die mit der Regulierungsbehörde abzustimmen ist. Der Feststellung des Netzreservebedarfs ist ein Betrachtungszeitraum von zwei Jahren zugrunde zu legen. Bei der Systemanalyse sind verschiedene Aspekte zu berücksichtigen, wie zB die geographischen Kriterien, angezeigte Stilllegungen, sowie besondere Wetter- und Klimabedingungen. Sie hat zwar auf Grundlage einer mit E-Control "abgestimmten" Methode und Eingangsdaten zu erfolgen, bedarf aber keiner Genehmigung der E-Control. Kritisch gesehen werden könnte der Umstand, dass der ermittelte Netzreservebedarf letztlich die entscheidende Grundlage für ein von der E-Control gegenüber Anlagenbetreibern angeordnetes Stilllegungsverbot bilden kann (mehr dazu unten). Die Systemanalyse ist nach Fertigstellung der Regulierungsbehörde und der Bundesministerin für Klimaschutz vorzulegen und nach abgeschlossener Kontrahierung zu veröffentlichen.
Stilllegungsanzeige
Betreiber von Erzeugungsanlagen mit einer Engpassleistung von mehr als 20 MW sind - unabhängig davon, ob sie an der Ausschreibung der Netzreserve teilnehmen wollen - verpflichtet die Stilllegungen ihrer Anlage dem Regelzonenführer verbindlich anzuzeigen. Zweck der Stilllegungsanzeige ist es dem Regelzonenführer die für eine Systemanalyse notwendigen Informationen über künftige Nichtverfügbarkeiten von Kraftwerken zur Verfügung zu stellen.
Die Verbindlichkeit der Anzeige ergibt sich aus dem Innenverhältnis der das Kraftwerk betreibenden Gesellschaft. In Betracht kommt beispielsweise ein Beschluss des Aufsichtsrats. Bei kurzfristiger Nichtverfügbarkeit kann auch ein Beschluss der Geschäftsleitung ausreichen.
Die Anzeige hat bis 30. September für den Zeitraum ab 1. Oktober des nächsten Jahres zu erfolgen – also immer ein Jahr im Voraus - und den Beginn und die Dauer der Stilllegung zu enthalten. Anzuzeigen sind temporäre, temporäre saisonale und endgültige Stilllegungen von Anlagen oder Teilkapazitäten. Temporäre Stillegungen sind vorläufige Maßnahmen mit Ausnahme von Revisionen und technisch bedingten Störungen, die bewirken, dass die Erzeugungsanlage innerhalb von 72 Stunden nicht mehr anfahrbereit gehalten wird, aber wieder betriebsbereit gemacht werden kann. In den Erläuterungen wird klargestellt, dass damit keine Betriebseinstellung der Anlage (etwa im Sinne des § 27 Abs 3 WRG 1959 oder ähnlicher anlagenrechtlicher Bestimmungen) bewirkt wird. Temporär saisonale Stilllegungen sind temporäre Stilllegungen die in der Winter- oder Sommersaison stattfinden. In der Anzeige haben Anlagenbetreiber anzugeben, ob und inwieweit die Stilllegung aus rechtlichen, technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen erfolgt. Beispielsweise müssen Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, die in den Sommermonaten wegen Unwirtschaftlichkeit vorübergehend außer Betrieb genommen werden, künftig ihre temporäre saisonale Stilllegung anzeigen.
Kritisch ist, dass die Anzeige für jene Anlagenbetreiber, die im Rahmen der (späteren) Ausschreibung der Netzreserve nicht zum Zug kommen, dazu führt, dass die Anlage für den Zeitraum der angezeigten Stilllegung außer Betrieb gehen muss und erst – wenn überhaupt – mit Genehmigung von E-Control in Betrieb genommen werden darf. Es stellt sich die Frage wer prüft, ob eine Anzeige fristgemäß und den Vorgaben des § 23a Abs 1 ElWOG 2010 entsprechend erstattet wurde. Nachdem (gesetzeskonforme) Anzeigen Voraussetzung für die Teilnahme am späteren Ausschreibungsverfahren sind, besteht Bedarf an einer gesetzlichen Klarstellung.
Beschaffung der Netzreserve
Die Beschaffung der Netzreserve erfolgt im Rahmen eines vom Regelzonenführers organisierten transparenten, nichtdiskriminierenden und marktorientierten Ausschreibungsverfahrens. Teilnahmeberechtigt sind Betreiber von Erzeugungsanlagen und Entnehmer - die ihren Verbrauch temporär reduzieren oder zeitlich verlagern können - mit einer Engpassleistung von mindestens 1 MW. Ebenfalls teilnahmeberechtigt sind Betreiber von Erzeugungsanlagen am europäischen Elektrizitätsbinnenmarkt und in der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Weiters sind Aggregatoren, die mehrere Erzeugungs- oder Verbrauchseinheiten zu einem gesamthaft abrufbaren Pool mit einer Engpassleistung von mindestens 1 MW zusammenfassen, zur Teilnahme berechtigt.
Wesentliche Teilnahmevoraussetzung für Betreiber von Erzeugungsanlagen mit mehr als 20 MW Engpassleistung ist eine verbindliche Stilllegungsanzeige an den Regelzonenführer. Ausländische Erzeugungsanlagen mit einer Engpassleistung von mehr als 20 MW müssen die Stilllegung ihrer Anlage in vergleichbarer Weise ihrem zuständigen Übertragungsnetzbetreiber oder der Regulierungsbehörde anzeigen. Eine vergleichbare Anzeige stellt laut ErlRV beispielsweise die Veröffentlichung von Informationen über Nichtverfügbarkeiten gemäß REMIT oder EU-Transparenzverordnung dar. Unseres Erachtens sind die im Rahmen dieser Verordnungen zu veröffentlichenden Informationen nicht unbedingt mit Stilllegungsanzeigen nach österreichischem Recht vergleichbar, weil an sie nicht zwangsläufig eine verpflichtende Stilllegung geknüpft ist. Betreiber von ausländischen Erzeugungsanlagen könnten daher – abhängig davon welche Form der Anzeige künftig tatsächlich verlangt wird – leichter an Netzreserveausschreibungen als österreichische Anlagenbetreiber teilnehmen.
Auswahl der Netzreserveanbieter
Die Auswahl der Netzreserveanbieter erfolgt in einem zweistufigen Verfahren. Zu diesem Zweck hat der Regelzonenführer technische Eignungskriterien in Abstimmung mit der Regulierungsbehörde festzulegen und zur Interessensbekundung aufzurufen. Im Aufruf zur Interessensbekundung hat der Regelzonenführer (i) den maximalen Netzreservebedarf in MW für das erste Jahr des Betrachtungszeitraums, (ii) den Zeitraum, für den ein Netzreservebedarf festgestellt wurde (iii) und die zu beschaffenden Produkte bekanntzugeben. Als Produkte kommen Netzreserveverträge mit einer Laufzeit von zwei Jahren, einem Jahr sowie saisonale Netzreserveverträge in Betracht. Saisonale Netzreserveverträge werden für den Zeitraum einer Winter- oder Sommersaison abgeschlossen.
Erfüllt ein Bieter die Eignungskriterien, wird er in der zweiten Verfahrensstufe zur Angebotslegung aufgefordert, andere werden ausgeschlossen. Die Angebote werden auf Basis eines Referenzwerts überprüft, wobei die teuersten 10% der angebotenen Leistung nicht in der Durchschnittsbildung berücksichtigt werden. Zielsetzung der Referenzwertberechnung ist es, extrem hochpreisige Angebote, die allenfalls zuzuschlagen sind, aus dem Bieterkreis auszuschließen. Kann der Netzreservebedarf mit den, den Referenzwert nicht signifikant überschreitenden Angeboten, nicht gedeckt werden, hat der Rzf alle Anbieter zur neuerlichen Abgabe von Angeboten aufzufordern. Die Beurteilung der Signifikanz wird auf Basis der gebotenen Preise pro MW und pro Monat vom Regelzonenführer auf Grundlage eines alle zwei Jahre durch die Regulierungsbehörde zu erstellenden Marktberichts beurteilt. Weshalb auch Bieter unterhalb der Signifikanzgrenze ein neues Angebot abgeben müssen ist nicht klar. Dem Gesetzeswortlaut zufolge wäre ein um einen Centbetrag günstigeres Angebot möglich. Dabei besteht allerdings die Gefahr, dass vormals teurere Bieter nunmehr den Zuschlag bekommen.
Auf Grundlage der geprüften und nicht ausgeschlossenen Angebote hat der Regelzonenführer jene Angebote auszuwählen, die es ermöglichen, den Netzreservebedarf im ersten Jahr des Betrachtungszeitraums zu den geringsten Kosten zu decken. Für die Frage der geringsten Kosten als Kriterium für die Zuschlagserteilung kommt es auf die Gesamtkosten an, sodass auch die Gesamteffizienz der Anlage zur Behebung eines bestimmten Engpasses (auch im Hinblick auf Standort und Wirksamkeit) relevant sein kann. Die Regulierungsbehörde hat die Auswahl zu prüfen und mit Bescheid an den Regelzonenführer zu genehmigen. Einer Beschwerde gegen den Bescheid kommt keine aufschiebende Wirkung zu.
Nach erfolgter Genehmigung hat der Regelzonenführer mit den ausgewählten Netzreserveanbietern Verträge - längstens für die Dauer des angekündigten Stilllegungszeitraums - abzuschließen. Es besteht kein Rechtsanspruch auf Abschluss eines Vertrags. Zweijährige Netzreserveverträge dürfen nur abgeschlossen werden, wenn für den gesamten Vertragszeitraum ein kontinuierlicher Netzreservebedarf festgestellt wurde; saisonale Netzreserveverträge nur für die Dauer einer einzelnen Winter- oder Sommersaison. Zu beachten ist, dass Betreiber von Erzeugungsanlagen mit einer Engpassleistung von mehr als 20 MW, die ein Angebot für einen zweijährigen Netzreservevertrag legen möchten, verpflichtet sind, auch ein Angebot für einen einjährigen Netzreservevertrag zu legen. Dadurch soll die Beschaffung der Netzreserve auf die unbedingt notwendige Menge beschränkt werden. Mit dem Abschluss des Netzreservevertrags verpflichten sich die Betreiber von kontrahierten Erzeugungsanlagen ihre Anlagen ausschließlich für das Engpassmanagement zur Verfügung zu stellen. Es besteht ein gesetzliches Marktteilnahmeverbot für kontrahierte Erzeugungsanlagen! Bei saisonalen Netzreserveverträgen mit KWK-Anlagenbetreiber ist zu beachten, dass sich das Marktteilnahmeverbot unserem Verständnis nach ausschließlich auf den Elektrizitätsmarkt bezieht, sodass Erlöse aus der Wärmeauskopplung im betreffenden Netzreservezeitraum erzielt werden dürfen. Dies ergibt sich aus den marktbezogenen Begriffsdefinitionen des ElWOG 2010, in denen auf den Elektrizitätsmarkt verwiesen wird (vgl zB § 7 Abs 1 Z 46 u 47 ElWOG 2010).. Den Betreibern von Verbrauchsanlagen ist die Marktteilnahme zur Deckung ihres Verbrauchs. Die kontrahierte Leistung zur Verbrauchsanpassung ist jedoch für den kontrahierten Vorhaltezeitraum ausschließlich für das Engpassmanagement zur Verfügung zu stellen. Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass die Betreiber von Verbrauchsanlagen diese Leistungen nicht auch zusätzlich im Rahmen von Regelenergieausschreibungen anbieten dürfen.
Fraglich ist, ob den Bietern betreffend die Genehmigung der Auswahl ein Beschwerderecht zukommt. Dies wird davon abhängen, ob die Bieter vermöge eines Rechtsanspruchs oder rechtlichen Interesses Parteistellung im Genehmigungsverfahren haben. Die ErläutRV sehen die "Anlagenbetreiber" als "Beteiligte" des Genehmigungsverfahrens, ohne zu konkretisieren, ob damit "bloße" Beteiligte oder Parteien iSd § 8 AVG gemeint sind. Bei fehlender Parteistellung wäre der Rechtsschutz von Bietern ausschließlich im privatrechtlichen Weg zu finden.
Kann der für das erste Jahr des Berechnungszeitraums festgestellte Bedarf aufgrund der gelegten und nicht ausgeschiedenen Angebote nicht gedeckt werden oder wurden weniger als drei Gebote von unterschiedlichen Unternehmen gelegt, sind die noch nicht kontrahierten Betreiber geeigneter Erzeugungsanlagen durch die Regulierungsbehörde zur Bekanntgabe ihrer Aufwendungen und Kosten aufzufordern. Der Regelzonenführer hat sodann den ausstehenden Bedarf durch Kontrahierung zu den geringsten Kosten zu decken. Dem Gesetzeswortlaut nach ist nicht klar, ob (i) Anlagenbetreiber, die an der Ausschreibung teilgenommen haben, (ii) Anlagenbetreiber, die nicht an der Ausschreibung teilgenommen haben oder (iii) sämtliche Anlagenbetreiber, die eine Stilllegung angezeigt haben, zur Bekanntgabe der Aufwendungen und Kosten aufgefordert werden.
Stilllegungsverbot
Zeigt sich, dass der für das erste Jahr des Betrachtungszeitraums festgestellte Netzreservebedarf noch immer nicht gedeckt werden, kann die Regulierungsbehörde auf begründeten Vorschlag des Regelzonenführers Betreiber von Erzeugungsanlagen, die ihre Stilllegung angezeigt haben, mit Bescheid dazu verpflichten, ihre Anlagen für die Dauer von einem Jahr, höchstens jedoch für die Dauer des angekündigten Stilllegungszeitraums, ausschließlich für Zwecke des Engpassmanagements in Betrieb zu halten. Die Marktteilnahme ist in diesem Zeitraum unzulässig. Die Auswahl der Erzeugungsanlagen hat nach ihrer wirtschaftlichen und technischen Eignung zu erfolgen. Einer Beschwerde gegen ein von der Regulierungsbehörde ausgesprochenes Stilllegungsverbot kommt keine aufschiebende Wirkung zu. Den Betreibern sind die mit der Erbringung der Netzreserve verbundenen wirtschaftlichen Nachteile und Kosten im Vergleich zu den mit der Stilllegung verbundenen Kosten jährlich abzugelten. § 23c Abs 4ElWOG 2010 regelt welche Kostenbestandteile nicht anerkennungsfähig sind. Beachtlich dabei ist, dass kein Ersatz der Finanzierungs- bzw. Kapitalkosten vorgesehen ist und notwendige Neu- oder Erhaltungsinvestitionen nur anteilig für den Zeitraum des Stilllegungsverbots zu ersetzen sind.
Marktrückkehr
§ 23d ElWOG 2010 ermöglicht es Betreibern von Erzeugungsanlagen einmalig aus dem System der Netzreserve auszusteigen und wieder am Markt teilzunehmen. Dies betrifft die Verkürzung von Netzreserveverträgen, die Verkürzung des Stilllegungsverbots sowie die Zurückziehung einer verbindlichen Stilllegungsanzeige.
Beim Ausstieg aus der Netzreserve ist sicherzustellen, dass die jeweilige Anlage für das Engpassmanagement unter den gleichen Verfügbarkeitsbedingungen bis zum Ablauf der ursprünglich geplanten Kontrahierungsdauer bzw der ursprünglich vorgesehenen Dauer des Stilllegungsverbots zur Verfügung steht. Für die Verkürzung von Netzreserveverträgen ist der Rzf und für die Verkürzung des Stilllegungsverbots die E-Control zuständig, wobei dem Rzf im zweiten Fall Parteistellung zukommt.
Die Genehmigung der Verkürzung angezeigter Stilllegungen erfolgt durch Bescheid der Regulierungsbehörde und ist nur dann zu erteilen, wenn sich die für die Stilllegung ursprünglich maßgeblichen Gründe und Umstände wesentlich geändert haben. Die Umstandsänderung und deren Wesentlichkeit sind durch den jeweiligen Betreiber darzulegen. In Frage kommen zB wesentliche Abweichung der Planungsgrundlagen, Änderung der kraftwerksrelevanten Marktbedingungen, nicht jedoch bloß kurzfristige Preisschwankungen. Dem Regelzonenführer kommt in diesem Verfahren Parteistellung und damit auch ein Beschwerderecht gegen die Genehmigung zu.
Zusammenfassung
- Ziel der Netzreserve ist es, Netzstabilität und Versorgungssicherheit auf effiziente und kostengerechte Weise sicherzustellen. Die Beschaffung erfolgt im Rahmen eines transparenten, nichtdiskriminierenden und marktorientierten Ausschreibungsverfahrens. Erstmals ist auch die Vorhaltung von Verbrauchsleistung Teil des österreichischen Engpassmanagement (EPM).
- Betreiber von Erzeugungsanlagen mit einer Engpassleistung von mehr als 20 MW sind - unabhängig davon, ob sie an der Ausschreibung der Netzreserve teilnehmen wollen - verpflichtet die Stilllegungen ihrer Anlage dem Regelzonenführer verbindlich anzuzeigen. Sie haben ihre Anlage für den angekündigten Stilllegungszeitraum außer Betrieb zu nehmen. Es stellt sich die Frage, wer prüft, ob eine Anzeige fristgemäß und den Vorgaben des § 23a Abs 1 ElWOG 2010 entsprechend erstattet wurde. Insbesondere weil die ordnungsgemäße Anzeige Voraussetzung für die Teilnahme an der Netzreserveausschreibung ist und bei nicht ordnungsgemäßer Anzeige der Stilllegung eine Verwaltungsstrafe verhängt werden kann.
- Kann der für das erste Jahr des Berechnungszeitraums festgestellte Bedarf aufgrund der gelegten und nicht ausgeschiedenen Angebote nicht gedeckt werden oder wurden weniger als drei Gebote von unterschiedlichen Unternehmen gelegt, sind die noch nicht kontrahierten Betreiber geeigneter Erzeugungsanlagen durch die Regulierungsbehörde zur Bekanntgabe ihrer Aufwendungen und Kosten aufzufordern. Dem Gesetzeswortlaut nach ist nicht klar, ob sämtliche Anlagenbetreiber, die eine Stilllegung angezeigt haben, zur Bekanntgabe der Aufwendungen und Kosten aufgefordert werden. Kann der Netzreservebedarf weiterhin nicht gedeckt werden, können Stilllegungsverbote verhängt werden.
- § 23d ElWOG 2010 ermöglicht es Betreibern von Erzeugungsanlagen einmalig aus dem System der Netzreserve auszusteigen und wieder am Markt teilzunehmen. Dies betrifft die Verkürzung von Netzreserveverträgen, die Verkürzung des Stilllegungsverbots sowie die Zurückziehung einer verbindlichen Stilllegungsanzeige.
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