Österreich: IFG: Erste höchstgerichtliche Weichenstellungen

Zuständigkeitsabgrenzung zwischen VfGH und VwGH

Eine der zentralsten Fragen seit Inkrafttreten des IFG war, welches der beiden Höchstgerichte (VfGH bzw VwGH) in IFG-Verfahren letztinstanzlich entscheidet. Die Antwort darauf hat erhebliche praktische Bedeutung: Sie bestimmt, welches Höchstgericht angerufen werden kann und nach welchem Prüfungsmaßstab es entscheidet. Angesichts der Regelungssystematik eines verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Zugang zu Informationen nach Art 22a Abs 2 und Abs 3 B-VG einerseits und der einfachgesetzlichen Ausgestaltung im IFG andererseits war diese Frage zunächst unklar. Die Materialien erwähnen lediglich die Beschwerde an den VfGH; ein – vom VwGH zu überprüfendes – einfachgesetzliches Recht auf Zugang zu Informationen wird darin hingegen als "nicht zweckmäßig" erachtet.

Das sieht der VfGH (und offenbar auch der VwGH, dazu noch unten) anders: Er erkennt durchaus ein durch das IFG vermitteltes einfachgesetzliches Recht auf Zugang zu Informationen. Die rechtswidrige Anwendung des IFG durch ein Verwaltungsgericht verletzt demnach die einfachgesetzlich geregelten Rechtspositionen. Darüber hat der VwGH zu entscheiden.[1]

Demgegenüber prüft der VfGH ausschließlich Verstöße gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Zugang zu Informationen nach Art 22a Abs 2 und Abs 3 B-VG. Solche liegen vor, wenn

• eine Entscheidung eines Verwaltungsgerichts ohne jede Rechtsgrundlage ergangen ist,
• eine Entscheidung eines Verwaltungsgerichts auf einer Art 22a B-VG widersprechenden Rechtsvorschrift beruht oder
• das Verwaltungsgericht bei Erlassung der Entscheidung eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet hat (also ein Fehler vorliegt, der mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen wäre, oder dem Gesetz fälschlicherweise ein dem Recht auf Zugang zu Informationen widersprechender Inhalt unterstellt wurde).

Im konkret entschiedenen Fall hegte der VfGH keine Bedenken gegen die vom Verwaltungsgericht angenommenen Geheimhaltungsgründe und die vorgenommene Interessenabwägung. Er sah sich daher nicht veranlasst, die Entscheidung zu beheben. Ob diese in jeder Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht, sei hingegen eine einfachgesetzliche Rechtsfrage, die nicht vom VfGH zu beantworten ist.[2]

Für die Praxis bedeutet das: In den meisten IFG-Verfahren wird der Instanzenzug primär zum VwGH führen, während sich der VfGH regelmäßig nur bei "qualifizierten Fehlern" für zuständig erachten wird. Dass auch der VwGH von dieser Zuständigkeitsabgrenzung auszugehen scheint, bestätigt die Annahme von Revisionen in IFG-Angelegenheiten (dazu noch unten).

Ausnahme für börsennotierte Gesellschaften restriktiv auszulegen

Gemäß § 13 Abs 3 IFG sind börsennotierte Gesellschaften von der Informationspflicht nach dem IFG ausgenommen. Diese Ausnahme wird in den Materialien im Wesentlichen damit begründet, dass diese Gesellschaften bereits einer Vielzahl von börsen- und aktienrechtlichen Informationspflichten unterliegen und eine darüberhinausgehende Informationspflicht unsachlich erscheine.

In der Praxis war umstritten, wie weit diese Ausnahme reicht. Teile der Literatur vertraten die Auffassung, dass davon sämtliche Gesellschaften erfasst sind, die dem kapitalmarktrechtlichen Publizitätsregime unterliegen (bspw Emittenten von Anleihen). Das LVwG Vorarlberg schloss sich dieser weiten Auslegung an und erstreckte die Ausnahme auf Gesellschaften, die lediglich Anleihen oder andere Wertpapiere an einem geregelten Markt emittieren (konkret: die Hypo Vorarlberg Bank AG).

Der VfGH hat dieser Auslegung nun eine Absage erteilt.[3] Die bloße Emission von Anleihen oder sonstigen Wertpapieren genügt nicht, weil solche Emittenten – im Vergleich zu börsennotierten Aktiengesellschaften – nur eingeschränkten, mit dem jeweils emittierten Wertpapier verknüpften und teilweise bloß punktuellen Informationspflichten unterliegen. Maßgeblich sind vielmehr die gesellschaftsrechtlichen Veröffentlichungspflichten börsennotierter Aktiengesellschaften – also solcher Gesellschaften, deren Aktien zum Handel an einem geregelten Markt zugelassen sind. Die Ausnahme für börsennotierte Gesellschaften in § 13 Abs 3 IFG ist daher restriktiv auszulegen.

Für die Praxis bedeutet das: Die Ausnahme des § 13 Abs 3 IFG ist auf Gesellschaften mit börsennotierten Aktien und deren abhängige Unternehmungen beschränkt. Eine bloße Emission von Anleihen oder sonstigen Wertpapieren reicht dafür nicht aus.

Kein innergemeindlicher Instanzenzug

Wird der Zugang zu Informationen nicht gewährt, hat das informationspflichtige Organ auf schriftlichen Antrag des Informationswerbers binnen zwei Monaten einen Bescheid zu erlassen. Gegen einen solchen Bescheid kann nach § 11 Abs 2 IFG Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden, das darüber binnen zwei Monaten zu entscheiden hat.

Das LVwG Steiermark und das LVwG Vorarlberg hatten Bedenken, ob diese Regelung verfassungskonform ist: Für sie war zweifelhaft, ob gegen Bescheide von Gemeindeorganen – für die nach den allgemeinen Vorschriften ein innergemeindlicher Instanzenzug vorgesehen ist – nach dem IFG dennoch eine Beschwerde (direkt) an die Verwaltungsgerichte zulässig sein soll. Diese Frage war auch in der Literatur umstritten.

Der VfGH teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken nicht.[4] Der Ausschluss eines zweistufigen innergemeindlichen Instanzenzugs in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde sei verfassungskonform. Rechtsmittel gegen Bescheide in IFG-Verfahren, die Informationen des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde betreffen (idR des Bürgermeisters), sind damit direkt an das Verwaltungsgericht zu richten.

Frist für Anträge auf Entscheidung der Streitigkeit

Private Informationspflichtige – etwa staatsnahe Unternehmen – entscheiden selbst, ob sie Informationen erteilen. Tun sie das nicht, kann der Informationswerber nach § 14 Abs 2 IFG einen Antrag auf Entscheidung der Streitigkeit durch das Verwaltungsgericht stellen. Dafür gilt eine kurze Frist: Der Antrag muss binnen vier Wochen gestellt werden.

In seiner ersten IFG-Entscheidung hat der VwGH nun klargestellt, wann diese Frist zu laufen beginnt: Maßgeblich ist der Ablauf der gesetzlichen Frist, innerhalb derer die Information zu erteilen oder zu verweigern gewesen wäre – und nicht erst der Zeitpunkt, zu dem der Informationswerber eine ablehnende Antwort tatsächlich erhält.[5] Der VwGH gewährt Informationswerbern damit – anders als zuvor das BVwG – keine "Fristverlängerung". Dieser Umstand ist bei künftigen Anträgen auf Entscheidung der Streitigkeit besonders im Auge zu behalten.

Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung in IFG-Angelegenheiten

Steht fest, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts höchstgerichtlich bekämpft werden soll, stellt sich für informationspflichtige Stellen eine praxisrelevante Folgefrage: Kann deren Vollzug – also die Informationserteilung – bis zur höchstgerichtlichen Klärung aufgeschoben werden? Weder Beschwerden an den VfGH noch Revisionen an den VwGH haben von vornherein aufschiebende Wirkung. Diese ist jedoch zuzuerkennen, wenn dem nicht zwingende öffentliche Interessen entgegenstehen und mit dem Vollzug ein unverhältnismäßiger Nachteil verbunden wäre.

Dies ist idR der Fall, wenn der durch den Vollzug drohende Nachteil im Falle eines Erfolgs des Rechtsmittels nicht (oder nur schwer) rückgängig gemacht werden könnte. Genau das bejahte der VfGH hinsichtlich eines IFG-Erkenntnisses des LVwG Tirol, das eine Gesellschaft zur Informationserteilung verpflichtete: Die einmal erteilte Information lasse sich im Fall der Aufhebung nicht mehr ungeschehen machen.[6] Der VfGH gab dem Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung daher Folge.[7]

Für die Praxis bedeutet das: Informationspflichtige, die durch ein Verwaltungsgericht zur Informationserteilung verpflichtet werden, sollten stets einen Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung in Betracht ziehen – die Irreversibilität der Informationserteilung wird regelmäßig für deren Zuerkennung sprechen.

Fazit und Ausblick

Die ersten höchstgerichtlichen Entscheidungen zum IFG schaffen wichtige Klarstellungen für die Praxis. Sie bilden jedoch erst den Anfang der höchstgerichtlichen Rechtsprechung. Zahlreiche Fragen – etwa zur konkreten Ausgestaltung der Interessenabwägung oder zu einzelnen Geheimhaltungsgründen wie der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der Vorbereitung einer Entscheidung – werden die Höchstgerichte voraussichtlich schon in naher Zukunft beschäftigen. Informationspflichtigen Stellen und Unternehmungen ist daher zu empfehlen, die weitere Entwicklung aufmerksam zu verfolgen und ihre Prozesse zur Behandlung von Informationsbegehren laufend an den sich herausbildenden Grundsätzen auszurichten.