Österreichs Neues Regierungsprogramm: Vorschläge zum Anlagen- und Raumordnungsrecht

Ausgehend vom "Status quo" (überlange Genehmigungsverfahren, notwendiger, aber schleppender Ausbau für Erneuerbare Energien, Doppelgleisigkeiten und damit Verzögerungen bei Flächenwidmungs- und Zonierungsverfahren) erscheinen einige der intendierten Änderungen grds zielführend. Es wird sich jedoch – wie bei jedem Regierungsprogramm – erst in der Umsetzung zeigen, ob die Maßnahmen auch tatsächlich den Bedürfnissen der Praxis entsprechen. Ein Hauptaugenmerk wird dabei auf potenzielle Wechselwirkungen wie Synergien und Konflikten zwischen Anlagen- und Raumordnungszielen mit denen des Umwelt- und Naturschutzes zu legen sein.

Die im Regierungsprogramm enthaltenen Reformansätze betreffen insb die folgenden Bereiche:

• Änderungen im Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G)
• Beschleunigung von Großverfahren nach dem Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz (AVG)
• Ausbau Erneuerbarer Energie durch das Erneuerbaren-Ausbau-Beschleunigungsgesetz (EABG)
• Verfahrensbeschleunigung im Betriebsanlagenrecht nach der Gewerbeordnung (GewO)
• Weitere allgemeine und spezifische Maßnahmen

UVP-G

Hier sieht das Regierungsprogramm insb Anpassungen der Kompetenzregelungen für den 3. Abschnitt (Bundesstraßen und Hochleistungsstrecken), Regelungen zur Verfahrensbeschleunigung (wie zB Streichung der Frist für Zustellfiktion) sowie die Evaluierung der Vorgaben der Aarhus-Konvention vor. Weiters soll im UVP-G zB klargestellt werden, dass das Fristverlängerungsverfahren[1] als Ein-Parteien-Verfahren ausgestaltet ist, die Anforderungen zur Bildung einer Bürgerinitiative mit Parteistellung verschärft werden und die "Kumulierungsregeln" (EU-konform) vereinfacht werden. Außerdem ist eine Flexibilisierung bei Ausgleichsmaßnahmen geplant.

Kommentar

Die Stoßrichtung des Regierungsprogramms ist grds zu begrüßen: Ist ein Projekt UVP-pflichtig, so sehen sich die Projektwerber regelmäßig mit hohen Anforderungen konfrontiert. Bspw ist gerade in den – in der Praxis immer wieder relevanten – Fristverlängerungsverfahren unklar, wem aller Parteistellung zukommt. Die konstitutiven Anforderungen zur Bildung von Bürgerinitiativen[2] und auch von Umweltorganisationen sind derzeit gering bzw wird deren Einhaltung nicht konsequent kontrolliert, was Auswirkungen auf nahezu alle UVP-Verfahren haben kann. Schließlich bereiten die Kumulationsbestimmungen durchaus erhebliche Schwierigkeiten in der Praxis. Dies führt zT zu absurden Situationen, in denen bspw umfangreiche Prüfungen möglicher kumulativer Auswirkungen völlig unterschiedlicher Vorhabenstypen (mit entsprechend unterschiedlichen Umweltauswirkungen) zumindest gefordert werden.

Die tatsächliche legistische Ausgestaltung der geplanten Neuerungen wird jedoch nicht einfach werden: So hat der Gesetzgeber bspw bei der Regelung der Parteistellung die Aarhus-Konvention zu beachten, die eine weite Beteiligung der Öffentlichkeit in Genehmigungsverfahren vorsieht. Im Hinblick auf die geplanten Anpassungen der Kompetenzen für Hochleistungs- und Schnellstraßenvorhaben war es historisch schwierig, die erforderliche parlamentarische Mehrheit zu finden.

Die geplante Vereinfachung der Kumulation ist grds zu begrüßen und könnte sich zB an der deutschen Regelung orientieren (dasselbe gilt uE hins des weiten Vorhabensbegriffs des UVP-G und den damit verbundenen Problemen). Zu bedenken ist dabei jedoch ein von der EU-Kommission gegen Österreich eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren, das die vermeintlich unzureichende Berücksichtigung kumulativer Auswirkungen im UVP-G betrifft.

Die geplante "Flexibilität" bei Ausgleichsmaßnahmen lässt einen weiten Argumentationsspielraum offen. Sinnvoll wäre uE insb die Schaffung von sog "Ausgleichsflächenpools", aus denen bei Bedarf einzelne Flächen einem Vorhaben zugerechnet werden können. Im Idealfall ergeben sich dabei sogar Synergien im Hinblick auf die EU-WiederherstellungsVO, sodass sinnvolle Großprojekte nicht nur deren intrinsischem Zweck dienen, sondern auch zur unionsrechtlich geforderten Wiederherstellung beitragen. IdZ wird allerdings auch ein entsprechender Wille der Bundesländer gefragt sein, weil diese insb ua für relevante Regelungen der WiederherstellungsVO sowie die in UVP-Verfahren mitanzuwendenden Naturschutzgesetze zuständig sind.

AVG-Großverfahren

Geplante Änderungen im AVG-Großverfahren (Verfahren mit mehr als 100 Beteiligten[3]) intendieren eine Digitalisierung, eine Optimierung der Struktur des Verfahrens wie im UVP-Verfahren sowie die Beschleunigung von Beschwerdeverfahren. Im Regierungsprogramm ist zB vorgesehen, eine einheitliche elektronische Kundmachungsplattform einzuführen, Zustellungshindernisse zu beheben, Sonderverfahrensvorschriften in den Materiengesetzen zu reduzieren, die Ediktalsperre[4] aufzuheben sowie die Möglichkeit, rechtsmissbräuchlich zu spät vorgebrachte Beschwerdegründe zurückzuweisen.

Kommentar

Eine sorgfältige Umsetzung vorausgesetzt, sind jedenfalls die geplante Digitalisierung (Kundmachungsplattform), die Erleichterung der Zustellung durch Edikt und die geplante Streichung der völlig veralteten Ediktalsperre positiv hervorzuheben. Auch die Ausweitung der derzeit nur im UVP-G vorgesehenen Bestimmungen über die Verfahrensstrukturierung[5] auf Großverfahren ist grds zu begrüßen. IdZ stellt sich allerdings (weiterhin) die Frage, wieso diese Regelungen nicht für sämtliche Verwaltungsverfahren gelten sollen.

Abgesehen davon sollten die Voraussetzungen für Großverfahren generell gelockert bzw es den Behörden überlassen werden, ein Verfahren nach den Großverfahrensbestimmungen abzuhandeln. Die derzeitigen Kriterien (insb die Voraussetzung einer "Beteiligung" von mehr als 100 Personen) führen aufgrund der damit verbundenen Begründungspflicht aktuell oft zu Verfahrensverzögerungen.

Die geplante Möglichkeit, erstmals im Beschwerdeverfahren vorgebrachte Gründe bei Missbräuchlichkeit zurückzuweisen, ist uE für sämtliche Verfahren zu begrüßen (und nicht nur in UVP-Verfahren, für die das bereits explizit vorgesehen ist). In der Praxis erweisen sich derartige Regelungen allerdings oft als "zahnlos", weshalb Maßstab und Beweislast zum Rechtsmissbrauch möglichst klar geregelt werden sollten.  

Verfahrensbeschleunigung – EABG

Für die Genehmigung von "Energiewendeprojekten" sieht das Regierungsprogramm die Einführung eines neuen Genehmigungsregimes vor. Dabei handelt es sich um die längst überfällige Umsetzung der Erneuerbare-Energie-RL III (RED III) in nationales Recht (weshalb bereits ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich wegen Nichtumsetzung eingeleitet wurde). Für die Genehmigung von Erneuerbaren-Energie-Projekten soll insb ein "one-stop-shop" (iS einer Verfahrenskonzentration) eingeführt und das überragende öffentliche Interesse an Energiewendeprojekten gesetzlich klargestellt werden.

Kommentar

Langwierige Verwaltungsverfahren für die Erteilung von Genehmigungen sind eines der Haupthindernisse für Investitionen in Projekte für Energie aus erneuerbaren Quellen. Die Einführung eines one-stop-shops für Energiewendeprojekte ist vor diesem Hintergrund ein möglicher Katalysator für den Ausbau Erneuerbarer Energien. Auch idZ stellt sich jedoch die Frage, wieso die für Energiewendeprojekte vorgesehenen, verfahrensbeschleunigenden Regelungen nicht zumindest auch für ähnliche im öffentlichen Interesse gelegenen, wenn nicht sogar iS eines einheitlichen Anlagenrechts für sämtliche Anlagentypen eingeführt werden sollten. Darin läge uE immenses Beschleunigungspotenzial.

Weiters ist zu beachten, dass die von der letzten Regierung in Begutachtung geschickte Fassung des EABG (va auch mangels relevanter Abstimmung) auf massive Kritik der Länder stieß, aber auch die EE-Wirtschaft einige Kritikpunkte äußerte. Der Erfolg bzw die Wirksamkeit (auch) dieses Vorhabens wird daher erheblich vom Willen der Länder sowie den Inhalten abhängen.

Gewerbeordnung

Die geplanten Änderungen in der GewO sehen ua die Erweiterung von Genehmigungsfreistellungen sowie Digitalisierungsmaßnahmen vor. Dies soll einerseits durch den Entfall von Genehmigungspflichten für PV-Anlagen und E-Ladestationen auf bereits verbauten Flächen und andererseits durch die Einführung eines digitalen Akts sowie der Möglichkeit, Amtshilfe zu beantragen gewährleistet werden. Schließlich soll die Möglichkeit der flexiblen Nutzung von Betriebsanlagen durch nachträgliche Aufgliederung der Genehmigung in general- und spezialgenehmigte Anlagen innerhalb einer Gesamtanlage erleichtert werden.

Kommentar

Die geplanten Genehmigungsfreistellungen könnten Entlastungen für Klein- und Mittelbetriebe bieten. Das (entfallende) Verfahren birgt jedoch auch gewisse Rechtsunsicherheit; die dahingehend sinnvolle Möglichkeit eines opt-ins wird im Regierungsprogramm jedoch nicht erwähnt und wäre uE begrüßenswert.

Die Effektivität des angedachten Antragsrechts auf Amtshilfe wird uE abzuwarten sein: So ist uE insb zweifelhaft, ob und falls ja, welche Behörden derzeit überhaupt Überkapazitäten haben und falls das der Fall ist, ob der Gewährung von Amtshilfe nicht andere (ggf auch faktische, politische usw) Gründe entgegenstehen.

Die Einführung des digitalen Akts ist jedenfalls zu begrüßen und im Jahr 2025 längst überfällig. IdZ wird spannend, ob dieses Vorhaben konsequent durchgezogen und sämtliche Vorschriften, die derzeit noch Papierunterlagen erfordern, in das 21. Jahrhundert überführt werden.

Der Anwendungsbereich für die nachträgliche Aufgliederung der Genehmigung in general- und spezialgenehmigte Anlagen wird uE eher beschränkt bleiben. Die Effektivität dieser Möglichkeit wird uE insb davon abhängen, wie die Zurechnung bzw Verrechnung von Umweltauswirkungen zu den einzelnen general- bzw spezialgenehmigten Anlagen erfolgt.   

Weitere Maßnahmen

Weitere geplante Reformen umfassen ua einen verbindlichen Koordinationsmechanismus in der Raumplanung, eine Vereinheitlichung der Standards zur Umsetzung der SUP-RL unter Berücksichtigung der Öffentlichkeitsbeteiligung sowie die Stärkung der Behörden durch mehr Ressourcen und die bundesländerübergreifende Einsetzbarkeit von Amtssachverständigen.

Darüber hinaus finden sich im Regierungsprogramm zahlreiche weitere Regelungen mit Bezug zum Anlagenrecht. Zu nennen sind bspw einige der Vorhaben im Bereich Umwelt- und Naturschutz, die Umsetzung des Gaspakets, Änderungen des MinRog iZm Wasserstoff und Geothermie (hins Geothermie ist auch eine Anpassung des WRG geplant), eine verstärkte Überwachung wasserrechtlicher Bewilligungen im Rahmen der Gewässeraufsicht, das Bekenntnis zur Umsetzung der Umweltziele der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) bis 2027 sowie die Förderung von Wald-Wind-Projekten.

Weiters sollen etwa Autobahnen und Schnellstraßen, die bereits genehmigt sind, schnellstmöglichst realisiert und anhängige Verfahren und Planungen zügig weitergeführt werden sowie die Rechtssicherheit im Genehmigungsverfahren nach dem Hochleistungsstreckengesetz verbessert werden. Zur Stärkung der Baukonjunktur möchte die Bundesregierung die Länder dazu anregen, ihre Baugesetze auf Möglichkeiten zur Vereinfachung und Beschleunigung der Bewilligungsverfahren "zu durchsuchen".

Kommentar

Die weiteren im Regierungsprogramm enthaltenen Vorschläge mit anlagenrechtlichem Bezug werden uE unterschiedliche, zT auch konträre Effekte haben: Während viele Maßnahmen auf beschleunigte Verfahren und mehr Effizienz abzielen (zB mehr Ressourcen für Behörden, Vereinheitlichung der Standards für SUP), könnten andere Maßnahmen das Gegenteil bewirken (zB mangelnde Abstimmung zwischen WiederherstellungsVO und anderen Rechtsakten, Forcierung des "aktiven Bodenschutzes" im Fall überbordender Prüfmechanismen). Einige Vorhaben erscheinen wiederum nicht sonderlich ambitioniert (zB "Koordinationsmechanismus" in der Raumordnung), wiederum andere von vornherein unrealistisch (zB Erreichung der Umweltziele nach der WRRL bis 2027).

Im Hinblick auf den vorgesehenen "reinen" Koordinationsmechanismus in der Raumordnung wäre bspw denkbar, Raumordnungskompetenzen generell oder für bestimmte Bereiche zu bündeln. Um Doppelgleisigkeiten in überörtlichen Zonierungen und örtlichen Flächenwidmungsverfahren, zB für erneuerbare Energie, zu vermeiden, könnte dabei bspw klargestellt werden, dass die Erfordernisse der SUP-RL nur einmal zu prüfen sind. Auch eine Entfrachtung der raumordnungsrechtlichen Verfahren erscheint erforderlich.

Die Zusage von mehr Ressourcen an die Behörden ist als "spät, aber doch"-Maßnahme jedenfalls zu begrüßen. Neben der Ausweitung des Einsatzbereichs von Amtssachverständigen sollten auch die Möglichkeiten zur Beiziehung nichtamtlicher Sachverständiger ausgeweitet werden.

Auch die geplante Förderung von Wald-Wind-Projekten ist zu begrüßen, weil zur Erreichung der Energie- und Klimaziele kein relevantes EE-Potenzial ungenutzt bleiben dürfte. Details bleiben jedoch offen. So ist im Hinblick auf den unions- und landesrechtlich geregelten Arten- und Gebietsschutz durch die Bundesebene höchstens im oben behandelten EABG eine Beschleunigung zu erwarten, ansonsten aber schwierig. Die Ausweisung von Eignungszonen (und ggf auch Beschleunigungsgebieten nach RED III) in waldreichen Gebieten liegt ebenfalls im Kompetenzbereich der Länder.

Die Aufforderung an die Länder, Bauverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen, ist sicher gut gemeint und zielt ua auf eine Reduktion von Bewilligungspflichten ab. Die Umsetzung bleibt jedoch spannend, weil fraglich ist, ob die Länder hier mitziehen.

Die geplanten Anpassungen des MinRoG zugunsten von Wasserstoffspeichern sowie von MinRoG und WRG zugunsten der Nutzung von Geothermie sind grds zu begrüßen. Die Effizienz der geplanten Vereinfachungen wird wiederum von der konkreten Umsetzung abhängen bleibt daher scharf zu beobachten.

Das EU-Gaspaket sieht aus anlagenrechtlicher Sicht insb vor, dass Genehmigungen, Bewilligungen und Nutzungsberechtigungen für bestehende Erdgasleitungen ex lege auf Wasserstoffleitungen übertragen werden sollen. Dies könnte Umwidmungen solcher Leitungen zwar beschleunigen, begegnet allerdings Bedenken im Hinblick auf die Rechtssicherheit. Die Umsetzung dieser Bestimmungen sollte daher mit Augenmaß erfolgen und auch eine "opt-in"-Möglichkeit in ein Bewilligungsregime vorsehen (privatrechtliche Nutzungsvereinbarungen können sowieso abgeschlossen werden).

Die Umweltziele der WRRL sind nach sämtlichen uns bekannten (Fach-)Prognosen keinesfalls bis Dezember 2027 zu erreichen. Auch in Deutschland wurde das erkannt, weshalb bspw im Bewirtschaftungsplan für die Donau einige Ziele erst in den Zeiträumen "2040-2045" und sogar "nach 2045" vorgesehen sind. Es bleibt abzuwarten, was durch das Bekenntnis der Regierung zur Umsetzung der Umweltziele bis 2027 – insb in Zusammenschau mit dem Vorhaben, die Gewässeraufsicht zu intensivieren – in dieser Legislaturperiode auf die (Wasser-)Wirtschaft zukommt.

Fazit

Die geplanten Reformen zur Genehmigungsbeschleunigung in den Bereichen UVP-G, AVG-Großverfahren, GewO und EABG setzen deutliche Schwerpunkte auf Digitalisierung und Verfahrensbeschleunigung bzw -vereinfachung. Besonders die Einführung eines one-stop-shops für EE-Vorhaben, die Vereinfachung komplexer Genehmigungsprozesse sowie insb die Ausweitung der effizienten Verfahrensstrukturierung aus dem UVP-G wurden (auch) von uns bereits in der Vergangenheit zu unterschiedlichen Gelegenheiten gefordert und sind uE daher zu begrüßen. Der Anwendungsbereich einiger dieser sinnvollen Regelungen könnte jedoch offenbar hinter den Möglichkeiten zurückbleiben und damit nur punktuell für Entlastung sorgen. Schlussendlich wird sich – wie üblich – die Effizienz der Vorschriften sowie die Auswirkungen möglicherweise gegenläufiger Vorhaben erst im Detail zeigen. Der erste Schritt ist gemacht und deutet vorsichtig in Richtung Vereinfachung und Beschleunigung von Genehmigungsverfahren – die weiteren werden diesem Pfad hoffentlich noch intensiver folgen.

Autoren: Christoph Cudlik, Christoph Jirak, Simon Mayrdorfer, Simon Ferk